L’articulation des polices générale et spéciale en matière d’Installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE).

L’articulation des polices générale et spéciale en matière d’Installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE)

 

Sur quel(s) fondement(s) un maire pourrait-il intervenir pour faire cesser l’émission de poussières provenant de l’activité d’une ICPE située sur son territoire au-delà du seuil fixé ?

 

Le maire est une autorité principale de police générale, dont les pouvoirs à ce titre sont définis aux chapitres II et III du titre Ier du livre II de la deuxième partie du Code général des collectivités territoriales (articles L.2212-1 à L.2213-34 du CGCT).

Mais  il est aussi une autorité de police spéciale[1].

Il n’existe pas de police spéciale du maire, en matière de pollution de l’air notamment et plusieurs polices environnementales sont exclusivement exercées par l’Etat.

Certes, en matière d’environnement, des compétences sont prévues par le Code de l’environnement dans un but par exemple de protection du cadre de vie (police de la publicité, des enseignes et pré-enseignes : C. env., art. L. 581-1), mais qui ne semblent pas utilisables en l’espèce.

Toujours en matière d’environnement, le Maire est la personne compétente pour intervenir au titre de ses pouvoirs de police en matière de déchets (CE, 28 oct. 1977, Commune de Merfy, req. n°95537 01493). Il lui appartient alors d’intervenir, lorsqu’il est prévenu de la présence de déchets, sur le fondement de l’article L. 541-3 du Code de l’environnement qui impose à l’autorité titulaire du pouvoir de police d’aviser le producteur ou le détenteur des déchets des faits qui lui sont reprochés et, le cas échéant, de le mettre en demeure de respecter les obligations qui lui incombent tenant à la gestion et à l’évacuation des déchets en cause (voir en ce sens CAA Bordeaux, 2 novembre 2017, Société Avir, n°16BX03319).

Mais, cette police spéciale ne s’applique qu’aux déchets, et ne peut être à notre sens utilisée en l’espèce pour l’émission de poussières par une ICPE titulaire d’une autorisation de fonctionner par arrêté préfectoral.

On ne peut donc que revenir au pouvoir de police générale, pour essayer de voir s’il est possible, au nom de cette police générale de se substituer ou simplement de compléter la police spéciale des ICPE dont le Préfet (DREAL) est l’autorité principale.

 

1.  Les principes du pouvoir de police générale  du maire

 

Le  pouvoir de police générale  du maire  est expressément prévu à l’article L.2212-2 du CGCT. Ce dernier dispose notamment que :

« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :

1° (…)

5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ;

(…) »

A priori les poussières issues d’une ICPE, même autorisée entrent dans ce champ.

 

Toutefois, la mise en œuvre de ce pouvoir de police générale, se heurte à l’existence d’une police spéciale de l’Etat en matière d’ICPE, interdisant par principe au maire d’agir.

 

B. L'exclusivité des polices spéciales environnementales :

 

Le fait qu’une activité relève de la police spéciale des ICPE (Préfet) prive-t-il le Maire de son pouvoir de police ?

L’importance politique voire électorale des questions d’environnement a conduit depuis toujours les maires à tenter d’intervenir dans ce secteur, les ICPE étant par principe « impopulaires ».

On reviendra sur des vieux exemples (incinérateurs, polices des mines), mais ces  dernières années, de nombreux « arrêtés anti »  autorisations ICPE ont été adoptés par les maires dans divers domaines souvent sanitaires et environnementaux.

Dans les années 2010 de nombreux arrêtés municipaux en matière d’OGM interdisant la dissémination de ces derniers ont été pris[2]comme pour limiter l'implantation d'antennes relais de téléphonie mobile[3]. L'intervention des maires au titre de leur pouvoir de police générale avait alors été jugée illégale par le Conseil d'État, au motif qu'elle empiétait sur le pouvoir de police spéciale détenu par les ministres compétents... Plus récemment, ce principe d'exclusivité a également été étendu à la règlementation des compteurs électriques communicants Linky[4]^.

Même chose pour les arrêtés « anti-glyphosate » où le juge administratif estime le plus souvent que s'il appartient au maire de prendre, sur le territoire de sa commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, il ne saurait s'immiscer dans l'exercice d'une police spéciale conférée aux autorités de l'État.[5]

L’invocation par les maires du principe de libre administration des collectivités territoriales consacré à l'alinéa 3 de l'article 72 de la Constitution est certes politiquement tentante mais convainc rarement le juge.

 

C. L'intervention subsidiaire de la police municipale

 

Une autre interprétation à partir de la subsidiarité pourrait justifier un arrêté municipal.

En effet l'exclusion de principe des pouvoirs de police générale du maire en matière de police spéciale connait 4 exceptions ou atténuations : en considérant que le maire dispose d’un pouvoir de police spéciale de complément de la police spéciale étatique (1), lorsque la police municipale se juxtapose à la police spéciale (2), en cas d'existence d'un péril imminent (3), ou encore de constat d'une carence de la police spéciale d'État (4).

 

1. Le maire autorité de police spéciale supplétive :

 

Le Code général des collectivités territoriales n'est pas le seul code à autoriser les maires à compléter, voire à suppléer les arrêtés préfectoraux. C'est notamment aussi par exemple le cas de l'article L. 1311-2 du Code de la santé publique dont l'alinéa 1er énonce que “Les décrets mentionnés à l'article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l'État dans le département ou par des arrêtés du maire ayant pour objet d'édicter des dispositions particulières en vue d'assurer la protection de la santé publique dans le département ou la commune”.

On notera aussi que dans le domaine de la lutte contre les « dépotoirs », la « police »  n’est pas expressément  réservée à la gestion des installations classées, et l'article L. 2213-25, permet aux maires de faire assurer un entretien correct des terrains industriels ou agricoles, afin de prévenir la formation de « dépotoir »[6].

Le maire dispose ainsi d'une possibilité d'assurer le relais d'un préfet carent ou inefficient. Ce droit d’intervention a été reconnu par la jurisprudence[7]

De la même façon en matière de pollution atmosphérique[8], les articles L. 220-1 à L. 228-2 du Code de l'environnement,

Article L220-1(Modifié par LOI n° 2010-788 du 12 juillet 2010 - art. 179)

« L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé.

Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l'énergie. La protection de l'atmosphère intègre la prévention de la pollution de l'air et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. »

 

Ces dispositions permettent à notre sens d’étendre les pouvoirs de police administrative du maire.

 2. La police municipale générale complète la police spéciale étatique :

Une première atténuation (plus qu’une exception) est apportée au principe d'exclusivité s'applique lorsque l'autorité de police générale agit aux « confins »  (ou en marge) d'une activité relevant de la  police spéciale.

Et c’est vrai que la « pollution » est un domaine relevant de la police municipale aussi :

Article L.2212-2 du CGCT.

« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° (…)

5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; »

Dans cette analyse l’idée est que les polices générale et spéciales se complètent, se juxtaposent.

Le juge l’a parfois admis en dépit de l'existence d'une police spéciale des installations classées, mais dans une très vieille jurisprudence[9] ou plus récemment en matière d'utilisation d'appareils d'aéromodélisme mais dans une hypothèse très différente de la notre.[10] 

 

3. L'existence d'un péril imminent

 

L'article L. 2212-4 CGCT précise qu'« en cas de danger grave ou imminent [...], le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances ».

Normalement le maire ne peut pas intervenir en matière environnementale.[11]

Mais la notion de péril imminent ouvre une autre exception à l’exclusivité des compétences préfectorales de police spéciale en permettant au maire, lorsque l'urgence de la situation le justifie, d'intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale dans un domaine en principe exclusif  de la police spéciale.

C’est un vieux principe jurisprudentiel, permettant a contrario, d’admettre l’intervention de la police municipale du maire, en cas de « péril imminent ».

Ainsi de la célèbre jurisprudence de la commune de Lillers du 15 janvier 1986 (CE 15 janvier 1986 Commune de Lillers/ société Pec Engineering R.365), où pour le Conseil d’Etat, la pollution atmosphérique causée par le fonctionnement défectueux d’une usine d’incinération ne menaçait pas gravement la santé et la salubrité publiques dans l’agglomération de Lillers. La vive hostilité de la population locale et le risque de troubles à l’ordre public qui en résultait ne constituaient pas davantage un péril imminent. Par suite, le maire de la commune n’a pu légalement se substituer au préfet pour interdire provisoirement l’exploitation de l’usine litigieuse à la société requérante.

Mais à Lillers l’ouverture et les nuisances potentielles d’une usine d’incinération n’étaient pas des pollutions véritablement constatées, mais des pollutions potentielles.

 

Cette jurisprudence a été confirmée, toujours en matière d’ICPE, dans un arrêt de 2003 (CE, 29 septembre 2003, n°218219, Houillères du bassin de Lorraine) 

« Considérant que, s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, la police spéciale des installations classées a été attribuée au préfet et, à l'échelon national, au gouvernement par la loi du 19 juillet 1976 ; qu'en l'absence de péril imminent, le maire ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale »

Cet arrêt pose donc le principe, mais pose également une exception au travers de l’existence d’un péril imminent, qui n’est pas sans rappeler l’article L.2212-4 du CGCT.

Reste que la condition du péril imminent fait l'objet d'une appréciation relativement restrictive de la part du juge administratif, en ce sens qu'elle n'est véritablement caractérisée qu'en cas de danger immédiat et non de simple menace potentielle.

 

En matière d'immeuble menaçant ruine, par exemple, le juge n'admet qu'un maire puisse exercer son pouvoir de police générale qu'« en présence d'une situation d'extrême urgence créant un péril particulièrement grave et imminent qui exige la mise en œuvre immédiate d'une mesure de démolition »[12] 

Mais dans notre hypothèse, les pollutions existent et ont existé.

Cet argument était mis en avant par les maires afin de justifier leurs arrêtés « anti-glyphosate »[13].

Les tribunaux administratifs admettent parfois l'idée selon laquelle l'existence d'un péril imminent pourrait être de nature à « justifier une immixtion du maire dans l'exercice de la police spéciale relative à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques[14] » 

 En matière de pesticides, cela peut donc fonctionner, une Cour administrative d’appel  admettant que « l'irréversibilité et la cinétique des dommages écologiques devraient conduire le juge administratif à apprécier beaucoup plus souplement l'imminence d'un risque pour la santé et les écosystèmes »[15]

 

Mais pour des poussières ?

 

A ce jour, l’impact sanitaire de poussières sédimentables reste inconnu car peu documenté par la littérature scientifique. Certains services de développement durable considèrent que si la taille importante de certaines poussières sédimentables semble exclure leur impact sur les voies respiratoires, aucun élément ne permet d’appréhender et d’exclure leur éventuel impact par voie d’ingestion ou d’exposition cutanée. Ce dernier reste donc peu connu et permettrait de justifier d’un péril imminent.

 

4. L'insuffisance des mesures prises par la police spéciale d'État

 

Outre  l'existence ou non d'un péril imminent, l'intervention subsidiaire de la police générale municipale peut également se réclamer de l'insuffisance des mesures prises par la police spéciale d'État.

Ce tempérament au principe d'exclusivité est parfois admis par le juge administratif, qui a déjà estimé par le passé que l'inertie de la police spéciale pouvait habiliter la police générale à intervenir, ce même en l'absence d'urgence ou de péril imminent[16], arrêt littoral, dans lequel le Conseil d'État avait admis la légalité des mesures prises par le maire et  interdisant toute extraction de sable dans les dunes bordant le littoral de la commune afin de parer aux risques d'inondation, malgré l'empiètement de ces mesures sur la police spéciale des carrières exercée en principe par le préfet.

Souvent, le juge fixe à 6 mois le délai de carence préfectorale[17]

En conclusion et pour les motifs développés ci-dessus, l’intervention du maire au titre de sa compétence de police générale par un arrêté anti - poussières dans le cadre de l’activité d’une ICPE est loin d’être totalement exclue, nonobstant la compétence d’attribution souvent présentée comme exclusive du Préfet en qualité d’autorité de police spéciale.

Cabinet Manuel GROS, Héloïse HICTER, Audrey d’Halluin et associés.